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論食品安全監(jiān)管體系中政府職能的歷史轉(zhuǎn)換及其影響因素

文檔作者：張煒達(dá) 任端平文檔來源：西北大學(xué)法學(xué)院北京市工商局		點(diǎn) 擊數(shù)：	更新時(shí)間： 2025年08月04日
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74 食品安全導(dǎo)刊 2011年3月刊
VIEW POINT 視點(diǎn)
隨著我國人民群眾物質(zhì)生活水平
的不斷提高和生態(tài)環(huán)境形勢的日益嚴(yán)
峻，食品安全問題受到了社會和政府的
高度關(guān)注。食品安全不僅直接關(guān)系到人
民的身體健康，而且成為公眾評判政
府執(zhí)政能力的重要方面。在食品安全監(jiān)
管體系中，作為食品安全監(jiān)管責(zé)任的主
要承擔(dān)者，政府在食品安全監(jiān)管中的職
能定位直接決定了其在食品安全監(jiān)管
中的職責(zé)，也就是說食品安全監(jiān)管中政
府職能的定位在很大程度上決定了食
品安全監(jiān)管行政法的內(nèi)容。所以理清
政府在食品安全監(jiān)管中各個(gè)歷史階段
的職能具有重要的意義。
我國政府在食品安全監(jiān)管中
職能的歷史轉(zhuǎn)換
我國政府在食品衛(wèi)生與安全監(jiān)管
中的職能轉(zhuǎn)變可以從相關(guān)立法的演化
中看出來。從1965年8月國務(wù)院批轉(zhuǎn)的
《食品衛(wèi)生管理試行條例》到20 09年
全國人大常委會通過并實(shí)施的《中華
人民共和國食品安全法》及其實(shí)施條
例，其立法過程表明：我國食品衛(wèi)生
和食品安全立法不僅在立法層級上經(jīng)
歷了一個(gè)從規(guī)章到行政法規(guī)再上升到
法律的過程，而且在立法功能和立法
結(jié)構(gòu)上也實(shí)現(xiàn)了從與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相
適應(yīng)到與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的整
體轉(zhuǎn)型。具體而言，其主要分為以下
三個(gè)階段：
論食品安全監(jiān)管體系中
政府職能的歷史轉(zhuǎn)換及其影響因素
□ 張煒達(dá) 西北大學(xué)法學(xué)院
任端平 北京市工商局
政府對食品衛(wèi)生
實(shí)施內(nèi)部全面管理的階段
對食品衛(wèi)生實(shí)施內(nèi)部全面管理的
階段主要是從建國后至1982年《中華
人民共和國食品衛(wèi)生法》（試行）出臺
之前。該階段對食品衛(wèi)生監(jiān)管的主要
特點(diǎn)是：政企不分，政府作為食品行業(yè)
的主要生產(chǎn)者、經(jīng)營者和管理者，對
食品衛(wèi)生實(shí)施內(nèi)部的全面管理。這種
內(nèi)部全面管理的政府職能定位不但與
當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相匹配，而且是適
應(yīng)當(dāng)時(shí)食品生產(chǎn)、經(jīng)營和管理的實(shí)際
需要的。這一階段主要相關(guān)的法律文
件包括1965年8月國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《食品
衛(wèi)生管理試行條例》和1979年國務(wù)院
通過的《中華人民共和國食品衛(wèi)生管
理?xiàng)l例》。這種內(nèi)部全面管理的特點(diǎn)
在上述兩個(gè)文件中得到集中的體現(xiàn)。
例如，根據(jù)19 6 5年《食品衛(wèi)生管理試
行條例》第二三四五六條的規(guī)定，在
具體管理職責(zé)分配上，將食品衛(wèi)生管
理作為生產(chǎn)行為或經(jīng)營行為的一個(gè)環(huán)
節(jié)加以要求，食品生產(chǎn)經(jīng)營單位及其
主管部門是食品衛(wèi)生管理的主要承擔(dān)
者，而衛(wèi)生部門只是處于監(jiān)督和技術(shù)
指導(dǎo)的協(xié)助地位。1979年的《中華人民
共和國食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第二條規(guī)
定：一切全民所有制和集體所有制（包
括集體食堂）所生產(chǎn)、經(jīng)營的以及經(jīng)工
商行政管理部門準(zhǔn)許上市的食品、食
品原料、食品添加劑和食品包裝材料，
在生產(chǎn)、加工、收購、儲存、運(yùn)輸、銷售
過程中的衛(wèi)生狀況，都屬于本條例管
理的范圍。顯然該條款將一些私營企
業(yè)的食品衛(wèi)生也納入了調(diào)整的范圍，
這是一個(gè)較大的進(jìn)步，但從其第四章
第16條依然可以看出，食品生產(chǎn)、經(jīng)營
單位和主管部門依然是食品衛(wèi)生管理
的主要承擔(dān)者。
政府對食品衛(wèi)生
實(shí)施外部監(jiān)督管理為主的階段
政府對食品衛(wèi)生實(shí)施國家外部
監(jiān)督管理為主的階段主要是從1982年
《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》（試
行）通過至20 0 4年國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)
院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決
定》。這一階段主要的法律文件包括
19 82年的《中華人民共和國食品衛(wèi)生
法》（試行）和1995年的《中華人民共
和國食品衛(wèi)生法》。該階段的主要特點(diǎn)
是：政企逐漸分開，食品的生產(chǎn)者、經(jīng)
營者不再是國家食品衛(wèi)生管理部門的
組成部分，而是逐漸成為依法承擔(dān)義
務(wù)和責(zé)任的市場主體，其主管部門對
食品衛(wèi)生的管理角色也逐漸被弱化。
相應(yīng)地，國家實(shí)行食品衛(wèi)生外部監(jiān)督
制度，衛(wèi)生行政管理部門在食品衛(wèi)生
監(jiān)督管理中成為國家管理的主體。在
對食品衛(wèi)生實(shí)施內(nèi)部全面管理的階
段，政企不分，食品的生產(chǎn)者、經(jīng)營者
及其主管部門就是食品衛(wèi)生的主要管
理者，作為與生產(chǎn)經(jīng)營要素相對較遠(yuǎn)
萬方數(shù)據(jù)
Mar 2011 CHINA FOOD SAFETY 75
的衛(wèi)生行政部門只是處于一個(gè)協(xié)助的
地位。而到了國家對食品衛(wèi)生實(shí)施外
部監(jiān)督管理為主的階段，強(qiáng)調(diào)食品生
產(chǎn)者、經(jīng)營者市場主體的情況下，衛(wèi)生
行政部門在國家衛(wèi)生監(jiān)督管理的主體
地位得以凸顯，國家作為食品衛(wèi)生外
部監(jiān)督者的功能和手段隨之得到進(jìn)一
步強(qiáng)化。1982年的《中華人民共和國食
品衛(wèi)生法》（試行）第六章規(guī)定：食品
生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的主管部門負(fù)責(zé)本系統(tǒng)
的食品衛(wèi)生工作，但法律責(zé)任部分對
食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)主管部門的具體權(quán)
力和責(zé)任規(guī)定較少，只是對衛(wèi)生行政
管理部門的職責(zé)主要做了規(guī)定。1995年
《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》規(guī)定
繼續(xù)實(shí)行食品衛(wèi)生國家監(jiān)督制度，但
不再對食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)主管部門的
職責(zé)進(jìn)行規(guī)定，而是在繼續(xù)強(qiáng)化衛(wèi)生
行政管理部門職權(quán)的同時(shí)，規(guī)定“各級
人民政府的食品生產(chǎn)經(jīng)營管理部門應(yīng)
當(dāng)加強(qiáng)對食品衛(wèi)生管理工作”。
國家對食品安全實(shí)施動態(tài)監(jiān)控階段
這一階段主要是自20 04年國務(wù)院
下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安
全工作的決定》開始至今，現(xiàn)行的法律
文件主要包括20 0 9年的《中華人民共
和國食品安全法》和《中華人民共和
國食品安全法實(shí)施條例》。此階段的
主要特點(diǎn)是：市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制建立并日
益健全，食品衛(wèi)生只是保障食品安全
其中的一個(gè)環(huán)節(jié)，保障食品安全才是
政府監(jiān)管的目標(biāo)，食品生產(chǎn)流通體制
促使政府必須對食品安全實(shí)施動態(tài)監(jiān)
控。在上述兩個(gè)階段，政府將食品衛(wèi)生
作為監(jiān)督管理工作的重點(diǎn)是與當(dāng)時(shí)的
社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)的。隨著社
會經(jīng)濟(jì)不斷進(jìn)步、市場經(jīng)濟(jì)體制日益
完善以及食品加工工藝的不斷轉(zhuǎn)變，
包括食品衛(wèi)生在內(nèi)的食品安全問題成
為政府監(jiān)管的目標(biāo)。當(dāng)前政府食品安
全監(jiān)管的理論基礎(chǔ)在于規(guī)范食品生產(chǎn)
經(jīng)營市場，幫助消費(fèi)者如何選擇安全
的食品。這就給政府監(jiān)管提出了很高
的要求，政府在對食品安全實(shí)施動態(tài)
監(jiān)控的同時(shí)，還要成為食品安全方面
的技術(shù)專家，盡快實(shí)現(xiàn)從管理型政府
向服務(wù)性政府的轉(zhuǎn)變。
在我國食品安全監(jiān)管中
影響政府職能歷史轉(zhuǎn)換的因素
我國政府對食品衛(wèi)生和食品安
全監(jiān)管工作經(jīng)歷了從與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體
制相適應(yīng)的內(nèi)部全面管理到與市場
經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的動態(tài)監(jiān)控的職能
轉(zhuǎn)型。影響這種歷史轉(zhuǎn)型的因素主要
有兩個(gè)：政府職能的總體定位和食品
安全的現(xiàn)狀。
政府在食品安全監(jiān)管中
職能的總體定位
對食品衛(wèi)生和食品安全的監(jiān)管
只是政府管理社會一個(gè)具體方面，除
此之外，政府還需要對社會治安等其
它社會問題進(jìn)行行政管理。因此，政
府在食品衛(wèi)生和食品安全監(jiān)管中的職
能定位必然受制于政府職能的總體定
位。基于我國經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)際發(fā)
展歷程，政府職能的總體定位也在不
斷地轉(zhuǎn)型。從與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)
的管理型政府、無限型政府和政策型
政府向與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的服務(wù)
型政府、有限性政府和法治型政府逐
步轉(zhuǎn)變。
為此，我國在食品衛(wèi)生和食品安
全監(jiān)管中的政府職能也隨之發(fā)生了相
應(yīng)的轉(zhuǎn)換。從對食品衛(wèi)生實(shí)行內(nèi)部全
面管理到對食品衛(wèi)生實(shí)行國家監(jiān)督為
主，再到對食品安全實(shí)施政府動態(tài)監(jiān)
控，體現(xiàn)出政府對食品行業(yè)的監(jiān)管逐
漸從內(nèi)部向外部、從形式向?qū)嵸|(zhì)的管
理職能的演化。在當(dāng)前政府監(jiān)管職能
定位下，政府對食品安全承擔(dān)的是一
種外部監(jiān)管責(zé)任，而沒有了在全面監(jiān)
管階段政府作為食品生產(chǎn)經(jīng)營者因食
品違法而需承擔(dān)的民事賠償責(zé)任，這
種鮮明的對照體現(xiàn)了當(dāng)前法治政府的
顯著特征。
食品安全的現(xiàn)狀
政府職能的歷史轉(zhuǎn)型除了政府
職能的總體定位起到的內(nèi)在制約作用
外，也是與我國食品安全的現(xiàn)狀分不
開的，食品安全現(xiàn)狀使我國政府職能
的具體指向從食品衛(wèi)生向食品安全轉(zhuǎn)
化。在我國食品安全監(jiān)管政府職能的
歷史轉(zhuǎn)換過程中，前兩個(gè)階段政府職
能的具體內(nèi)容雖有所不同，但二者的
具體指向都是圍繞食品衛(wèi)生。然而在
當(dāng)前，政府的監(jiān)管體制已發(fā)生了較大
變化，其具體指向已轉(zhuǎn)變成包括食品
衛(wèi)生在內(nèi)的食品安全。食品衛(wèi)生與食
品安全有很大的區(qū)別，食品衛(wèi)生是指
為確保食品在食品鏈各個(gè)階段具有安
全性與適宜性所采取的所有措施，這
個(gè)概念強(qiáng)調(diào)了食品安全是食品衛(wèi)生的
目的，食品衛(wèi)生是實(shí)現(xiàn)食品安全的措
施和手段。也就是說，在價(jià)值序列方
面，食品安全比食品衛(wèi)生更高一層。所
以在現(xiàn)階段，政府更加關(guān)注食品安全
問題，而食品衛(wèi)生成為了食品安全的
一個(gè)方面。當(dāng)前，我國食品安全形勢依
然嚴(yán)峻，由于食品合格率較低、農(nóng)產(chǎn)品
產(chǎn)地污染嚴(yán)重、食品生產(chǎn)加工水平低
等現(xiàn)象長期存在，使得我國食品安全
事故仍時(shí)有發(fā)生，所以作為市場的動
態(tài)監(jiān)控者，政府要根據(jù)實(shí)際需要不斷
轉(zhuǎn)變自己的職能，以盡快完成以管理
型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，從而更
好地保證食品的安全。
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