《煤炭法》和《煤炭生產許可證管理辦法》授權煤炭管理部門負責煤炭生產許可證頒發(fā)管理工作，其背景主要是為了加強煤炭行業(yè)管理，賦予煤炭管理部門必要的行業(yè)管理手段。當時的各級煤炭管理部門負責行業(yè)管理但未完全實行政企分開，既管生產又管安全。因為煤炭生產許可主要是為解決小煤礦非法開辦、亂采濫挖、嚴重破壞煤炭資源的問題而設定的，所以有關法律、行政法規(guī)對煤礦企業(yè)主要是規(guī)范其生產條件，安全條件很少并且比較原則。煤炭生產許可制度實施十年來，在建立正常的煤炭生產秩序、規(guī)范煤炭安全生產等方面發(fā)揮了重要作用。但是，目前全國的煤礦安全狀況和監(jiān)管體制已經發(fā)生較大變化，由于兩部法律、行政法規(guī)制定的年代較遠，僅靠煤炭生產許可制度已經難以解決當前煤礦企業(yè)安全生產準入方面存在的突出問題，難以適應社會主義市場經濟體制對安全生產的新要求。因此，對煤礦企業(yè)的安全生產監(jiān)督管理也必須實行制度創(chuàng)新，在煤礦企業(yè)實施安全生產許可制度。
　　自2000年1月10日國家煤礦安全監(jiān)察局掛牌組建以來，國家已經建立了專門負責煤礦安全監(jiān)察和行政執(zhí)法的三級煤礦安全監(jiān)察機構，原國家煤炭工業(yè)局不復存在。2003年3月十屆全國人大批準了國務院機構改革方案，撤銷國家經濟貿易委員會，將由其管理的國家煤礦安全監(jiān)察局改為國務院直屬機構。國務院將原由國家經貿委負責頒發(fā)管理煤炭生產許可證和煤炭行業(yè)管理等職責劃至新組建的國家發(fā)展與改革委員會，而國家發(fā)改委的“三定方案”中卻沒有煤礦安全生產監(jiān)督管理的職責。國家考慮到煤炭生產許可制度及其規(guī)定的安全條件已經不能滿足嚴格安全生產準入的需要，應當加強對煤礦安全生產條件的規(guī)范，強化煤礦安全監(jiān)察機構的監(jiān)督管理手段，決定依法另設安全生產許可制度。這就是說，對煤礦企業(yè)同時實行安全生產許可與煤炭生產許可兩種行政許可制度是必要的，兩者的目的一致，互為補充。為了使兩種行政許可制度有序銜接，《安全生產許可證條例》第七條第二款規(guī)定：“煤礦企業(yè)應當以礦（井）為單位，在申請領取煤炭生產許可證前，依照本條例的規(guī)定取得安全生產許可證”。作為安全生產許可制度與煤炭生產許可制度的銜接性規(guī)定，應當注意三個問題：

　　一是將安全條件作為煤礦生產的前置條件，安全生產行政許可是取得煤炭生產許可的前置性許可。依照《礦產資源法》與《煤炭法》的有關規(guī)定，煤礦企業(yè)取得采礦許可證之后即可進行煤礦建設；煤礦建成投產前經煤炭管理部門驗收合格并頒發(fā)煤炭生產許可證后，即可正式投產。煤炭生產許可證的許可事項是賦予煤礦從事煤炭生產活動的權利，煤炭生產許可證是煤礦取得生產資格的法定憑證。安全生產許可證的許可事項是賦予煤礦保障安全生產的權利，安全生產許可證是煤礦取得安全資格的法定憑證。兩者許可的事項不同，被許可人獲得的權利不同。依照《安全生產許可證條例》的規(guī)定，煤礦企業(yè)進行生產前，必須先取得安全生產許可證，才能取得煤炭生產許可證。對不具備安全生產條件、未依法取得安全生產許可證的煤礦企業(yè)，煤炭管理部門不得頒發(fā)煤炭生產許可證，不得準其生產。

　　二是明確了安全生產許可證與煤炭生產許可證的發(fā)證時序。只對煤礦企業(yè)設定了雙重行政許可還不夠，必須明確兩種許可證發(fā)證的程序與時間的前后銜接。依照《安全生產許可證條例》第七條第二款的規(guī)定，安全生產許可證頒發(fā)在先，煤炭生產許可證頒發(fā)在后，時序不能顛倒。

　　三是安全生產許可證與煤炭生產許可證的發(fā)證對象是一致的。煤炭生產許可證的發(fā)證對象既包括具有法人資格的煤礦企業(yè)，又包括煤礦企業(yè)所屬的煤礦和礦井（即一礦一井一證）。煤礦的安全生產條件與生產條件密切相關，必須將兩者有機結合，做到兩種行政許可制度發(fā)證對象的統(tǒng)一。所以，《安全生產許可證條例》第七條第二款規(guī)定煤礦企業(yè)及其所屬礦井作為發(fā)證對象，都要依法申請領取安全生產許可證。兩種許可證發(fā)證對象的一致性，有利于煤礦安全監(jiān)察機構和煤炭管理部門密切配合，齊抓共管，依法建立穩(wěn)定的煤炭安全生產秩序。