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歐盟高危行業(yè)職業(yè)安全與健康行政審批研究及其啟示

作者：劉文革代海軍楊琦　　評論：　更新日期：2015年11月04日

摘要：本文通過研究歐盟及主要成員國職業(yè)安全與健康行政審批情況，從行政審批理念、實施機構、具體審批事項等方面分析歐盟及主要成員國英國、德國職業(yè)安全與健康行政審批制度，結合中國安全生產領域行政審批實際，進行異同點對比分析。進而總結借鑒歐盟職業(yè)安全健康行政審批經驗，針對我國安全生產行政審批改革和制度建設提出學習借鑒歐盟國家職業(yè)安全健康行政許可的理念、進一步調整優(yōu)化行政審批事項、加強事中事后監(jiān)管、加快修訂相關法律法規(guī)等建議。

關鍵詞：歐盟；職業(yè)安全與健康；行政審批

??? 一、引言

職業(yè)安全與健康行政審批，是安全監(jiān)管部門實施監(jiān)管的重要抓手，廣泛存在于礦山、建筑、危險物品、煙花爆竹等多個行業(yè)領域，在促進安全生產和職業(yè)健康方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。歐盟國家職業(yè)安全與健康工作歷史悠久，職業(yè)安全與健康法規(guī)體系健全，職業(yè)安全與健康狀況良好，這與歐盟國家實施強有力的監(jiān)管密不可分。歐盟主要成員國如英國、德國等國家建立了各具特色的監(jiān)管體制機制，采取的安全準入、分級分類監(jiān)管等模式在實踐中發(fā)揮了重要作用，尤其對一些高風險行業(yè)實施嚴格的安全與健康審批，并加強監(jiān)督檢查，從源頭上杜絕了各類隱患的發(fā)生。

當前，我國安全生產領域正在推進行政審批制度改革。在這一過程中，有必要分析借鑒歐盟國家的經驗，對比分析二者異同，結合中國安全生產行業(yè)領域實際情況，提出具有前瞻性和方向性的行政審批制度改革意見建議。

二、歐盟及主要成員國職業(yè)安全與健康行政審批情況

根據《歐盟運行條約》第288條（原《歐共體條約》第249條）規(guī)定，歐盟的主要法律文書有三種形式：條例，指令和決定。[1]三者具有平等的法律位階。歐盟職業(yè)安全健康框架指令及其延伸指令是歐盟職業(yè)安全健康的重要法律依據。各成員國均有義務將其轉化為國內法加以貫徹執(zhí)行[2]。歐盟職業(yè)安全與健康領域奉行雇主責任制，一切責任歸于雇主。目前在歐盟層面沒有針對成員國人員、企業(yè)直接設立的職業(yè)安全健康行政審批事項。

（一）英國行政審批情況

1.職業(yè)安全健康行政審批定義

2003年原英國安全健康委員會（HSC）在《安全健康行政審批制度政策聲明》[3]中闡述了安全健康審批的定義，即指某項特定生產活動的開始或者持續(xù)，需要獲得安全健康監(jiān)管主體的同意、許可證、結論信函，或者安全報告被其認可或批準。按照上述定義，英國實施的安全健康行政審批主要有兩種方式：一是依據具體的行政法規(guī)的規(guī)定程序，對符合條件的責任主體（企業(yè)、雇主或個人）發(fā)放許可證、資格證書、結論信函等書面憑證，如生產或儲存爆炸品的企業(yè)須向HSE提交書面申請材料，經HSE審查，向企業(yè)頒發(fā)許可證。二是責任主體（企業(yè)或雇主）編寫安全報告，經HSE認可或批準。

2.主要的審批事項及設定的核心法律

英國沒有統一的成文法律規(guī)定安全健康方面的行政審批，對于存在或者可能存在重大危害和需要監(jiān)管的行業(yè)，有關部門制定相關的法規(guī)制度，并在適當的時候采取必要的手段進行許可。各行業(yè)的行政審批由各行業(yè)專門法規(guī)進行規(guī)范，詳見表1。

表1：英國職業(yè)安全健康行政審批設定表

范圍	核心法律法規(guī)
核設施	Nuclear Installations Act 1965（《1965年核設施法》）
鐵路	The Railways (Safety Case) Regulations 2000（《2000年鐵路安全條例》）
海上設施	The Offshore Installations (Safety Case) Regulations 2005（《2005年海上設施安全條例》）
陸上主要危險源	Control of Major Accident Hazards (COMAH) Regulations 1999（《1999年重大危險源控制條例》）
轉基因生物	The Genetically Modified Organisms (Contained Use) Regulations 2000 (GMO(CU))（《2000年轉基因生物（含使用）條例》）
天然氣儲運	The Pipelines Safety Regulations 1996 (PSR)（《1996年管道安全條例》） Gas Safety (Management) Regulations 1996（《1996年氣體安全管理條例》）
石棉	The Control of Asbestos Regulations 2006（《2006年石棉控制條例》）
爆炸物制造和存儲	Control of Explosive Regulations 1991 (COER)（《1991年爆炸物品控制條例》）
石油存儲	Petroleum (Consolidation) Act 1928（《1928年石油綜合法》）

HSE主要負責礦山、核設施、海上設施、陸上重大危險源、轉基因生物、石棉作業(yè)、爆炸物制造和存儲、汽油儲存、民用燃氣、殺蟲劑、氣體輸送、冒險活動以及化學品注冊與授權等共計13項安全健康行政審批工作[4]。以上許可的目的、調整范圍、實施主體（部門）、實施方式見表2[5]所示。

表2：英國職業(yè)安全健康許可項目表

許可名稱	目的	調整范圍	實施主體	實施方式	核心法規(guī)
1.煤礦從業(yè)人員資格證書	確保煤礦從事規(guī)定崗位的工作人員掌握必備的專業(yè)技能	煤礦的專業(yè)人員，涉及礦長、機械工程師、機修技師、電氣工程師、電氣技師礦山測繪員、副礦長、爆破工等	HSE	發(fā)放資格證書	《1993年礦山安全健康管理條例》
2.核設施安全許可證	保證核設施安全管理體系和安全案例文檔符合法規(guī)要求，確保核設施的安全。	核設施	HSE的核管理辦公室（ONR）	發(fā)放許可證 (license)	《1965年核設施法》
3.海上設施安全報告批準	在海上設施運行前，確保其設計合理、合規(guī)，預防和控制風險的措施得當。	海上的生產和非生產設施（裝置）	HSE	審查并批準安全報告（safety case）	《2005年海上設施（安全報告）條例》
4.陸上重大危險源	在新設施建設或投產前，確保其建立完善的管理機制，對存在的風險進行了充分的辨識，對事故進行了預防，編制了現場應急預案。	物質數量大于高限值的高危險性設施	HSE	審查高危險性設施安全報告(safety report)，并作出同意或禁止的決定	《1999年重大事故危險控制條例》
5.轉基因生物相關的工作告知	確?；蚬こ涛⑸飳θ祟惤】岛铜h(huán)境帶來風險可控	從事轉基因生物相關工作的單位和個人	HSE	審查提交的工作告知	《2000轉基因生物（包括使用）法規(guī)》（GMO(CU)）
6.爆炸品生產與儲存許可證	確保爆炸品生產和儲存的安全	爆炸品生產和儲存	生產和大量儲存（2噸以上） HSE爆炸品監(jiān)察司；少量儲存（2噸以下）HSE爆炸品監(jiān)察司，或當地主管部門或警察局申請登記	發(fā)放許可證 (license)	《2005年爆炸品生產和儲存條例》
7.石棉作業(yè)許可證	確保作業(yè)場所中的石棉風險得到充分控制，工人健康得到恰當的保護。	雇傭工人從事石棉有關工作的雇主，包括有限公司和合伙企業(yè)等。	HSE授權石棉許可處（ALU）	根據申請許可的目的不同，發(fā)放正式、監(jiān)督或輔助許可證(license)	《2012石棉控制條例》
8.化學品注冊和授權	注冊：充分掌握化學品的危害特性，確保正常生產和使用時的風險可控。授權：嚴格監(jiān)管高風險物質的生產和使用，確保該類物質在使用中產生的風險能被充分控制或其經濟效益大于風險性，促使企業(yè)技術革新，逐步減少該類物質的生產和使用。	產量/進口量大于1噸的化學品，根據噸位的不同進行不同復雜程度的注冊；對于列入REACH法規(guī)附件14的物質（每年更新一次，目前有14種），必須通過授權才能生產和使用。	批準機構：歐洲化學品管理局（ECHA）；英國執(zhí)法機構：HSE	注冊：發(fā)放注冊號授權：在歐盟官方公報上公布授權編號和決定理由	化學品注冊、評估、授權和限制的法規(guī)（簡稱REACH法規(guī)）
9.殺蟲劑授權	加強對歐盟范圍內生物殺蟲劑市場的管理，并提高對環(huán)境和人類的保護力度	用于殺蟲劑的活性物質必須經過批準才可以生產和上市；殺蟲劑產品必須通過授權才可以生產和上市。	活性物質的批準機構:ECHA；殺蟲劑的授權：HSE（僅在英國境內上市）,ECHA（可在整個歐盟境內上市）	活性物質：批準；殺蟲劑：授權號	2001生物殺滅劑法規(guī)；歐盟生物殺滅劑法規(guī)(EU) No. 528/2012 （2013年9月1日起實施）
10．氣體輸送	預防工業(yè)氣體引發(fā)重大工業(yè)事故	工業(yè)氣體輸送應經過安全許可審批后實施。	HSE	審查企業(yè)提交的安全報告	《1998年氣體安全條例》
11．民用燃氣	預防民用燃氣引發(fā)重大工業(yè)事故	民用燃氣儲存、輸送、使用應當經過許可后實施	HSE	審查企業(yè)提交的安全報告	《1998年氣體安全條例》
12．汽油儲存	防止汽油庫儲存設施發(fā)生重大工業(yè)事故	汽油儲存應當經過安全審查	HSE	審查企業(yè)提交的安全報告	《1999年重大事故危險控制條例》
13．冒險活動	預防野外冒險活動發(fā)生傷害	進行野外冒險活動應當經過許可	HSE	發(fā)放野外冒險活動許可證	《1995年活動中心（青年人安全）法》

安全健康領域的基本法--《1974年職業(yè)安全健康法》雖然沒有對需要進行安全健康行政審批的行為或活動作出明確規(guī)定，但是在第44條[6]對有關行政審批的上訴作出了規(guī)定：任何人認為其權利受到法定許可證頒發(fā)當局決定的侵害，可以向國務大臣進行上訴。這些決定包括拒絕頒發(fā)許可證、變更許可證或吊銷許可證等?！?974年安全與健康許可訴訟（聽證程序）規(guī)則》（The Health and Safety Licensing Appeals （Hearings Procedure） Rules, 1974）為英國安全生產行政審批提供了司法保障。