2.船舶油污基金的使用
（1）?？顚Ｓ?br /> 船舶油污損害賠償基金納入政府性基金管理，收入全額上繳中央國庫，實行?？顚Ｓ?，年末結余可結轉下年度安排使用。
（2）船舶油污損害賠償基金賠付的范圍
船舶油污損害賠償基金用于以下油污損害及相關費用的賠償、補償：①同一事故造成的船舶油污損害賠償總額超過法定船舶所有人油污損害賠償責任限額的；②船舶所有人依法免除賠償責任的；③船舶所有人及其油污責任保險人或者財務保證人在財力上不能履行其部分或全部義務，或船舶所有人及其油污責任保險人或者財務保證人被視為不具備履行其部分或全部義務的償付能力；④無法找到造成污染船舶的。下列情況，不得從船舶油污損害賠償基金中提供賠償或者補償：①油污損害由戰(zhàn)爭、敵對行為造成或者由政府用于非商業(yè)目的的船舶、軍事船舶、漁船排放油類物質造成的；②索賠人不能證明油污損害由船舶造成的；③因油污受害人過錯造成的全部或部分油污損害的。
船舶油污損害賠償基金對任一船舶油污事故的賠償或補償金額不超過3000萬元人民幣。財政部可以依據(jù)船舶油污事故賠償需求、累積的船舶油污損害賠償基金規(guī)模等因素，會同交通運輸部調整基金賠償限額。
（3）賠償或補償順序
船舶油污損害賠償基金按照申請時間順序依次受理。其中，對同一事故的索賠按照下列范圍和順序賠償或補償：①為減少油污損害而采取的應急處置費用；②控制或清除污染所產生的費用；③對漁業(yè)、旅游業(yè)等造成的直接經濟損失；④已采取的恢復海洋生態(tài)和天然漁業(yè)資源等措施所產生的費用；⑤船舶油污損害賠償基金管理委員會實施監(jiān)視監(jiān)測發(fā)生的費用；⑥經國務院批準的其他費用。
船舶油污損害賠償基金不足以賠償或者補償前款規(guī)定的同一順序的損失或費用的，按比例受償。
（4）基金管理
國家設立由交通運輸部、財政部、農業(yè)部、環(huán)境保護部、國家海洋局、國家旅游局以及繳納船舶油污損害賠償基金的主要石油貨主代表等組成的船舶油污損害賠償基金管理委員會，負責處理船舶油污損害賠償基金的具體賠償或者補償事務。船舶油污損害賠償基金管理委員會應當制定具體職責及工作規(guī)程。船舶油污損害賠償基金管理委員會下設秘書處，負責具體賠償、補償?shù)热粘Ｊ聞眨貢幵O在交通運輸部海事局。
（5）索賠程序
首先，提出索賠申請。在船舶發(fā)生油污事故后，凡符合賠償或者補償條件的單位和個人，可向船舶油污損害賠償基金管理委員會秘書處提出書面索賠申請。單位和個人提出的油污損害索賠申請，必須符合法律、行政法規(guī)及船舶油污損害賠償基金管理委員會相關規(guī)定，并遵循以下原則：①索賠申請必須真實，不得隱瞞或者捏造；②索賠的任何費用和損失已經實際發(fā)生；③索賠所涉及的費用必須經確認是適當和合理的；④索賠的費用、損失以及遭受的損害是由于污染引起的且與污染事故之間有必然的直接因果關系；⑤索賠的損失以及遭受的損害應當是可以量化的經濟損失；⑥索賠的費用、損失以及遭受的損害必須提交相應的證明文件或者其他證據(jù)。
油污受害人申請從船舶油污損害賠償基金中獲得賠償或者補償?shù)?，應當在油污損害發(fā)生之日起3年內提出；在任何情況下，均應當在船舶油污事故發(fā)生之日起6年內提出。逾期申請的，船舶油污損害賠償基金管理委員會不予受理。
其次，調查核實。船舶油污損害賠償基金管理委員會在受理索賠申請后，應當組織有關人員對索賠項目進行調查核實，確定賠償或者補償?shù)木唧w數(shù)額。申請賠償或者補償?shù)南嚓P單位應當積極配合船舶油污損害賠償基金管理委員會開展索賠調查核實工作。
最后，賠付。對于符合賠償或者補償條件的，應當及時給予賠償或者補償。
3. 求償代位權
船舶油污損害賠償基金管理委員會在賠償或者補償范圍內，可以代位行使接受賠償或補償?shù)膯挝?、個人向相關污染損害責任人請求賠償?shù)臋嗬τ跁簳r無法認定船舶污染損害責任人的，船舶油污損害賠償基金管理委員會可以先行給予賠償或者補償，一旦確定污染損害責任人時，再由相關責任人給予賠償，賠償金按有關規(guī)定上繳中央國庫。
（三）船舶油污損害賠償基金存在的缺點
1.適用范圍窄
我國是民事責任公約的加入國，嚴格區(qū)分船舶油污與非船舶油污。而美國《油污法》則不區(qū)分是否為船舶油污，只要產生油污損害并符合法律規(guī)定的條件，就可以向油污責任信托基金申請索賠。我國將基金范圍限于“船舶油污損害賠償”，將產生以下兩個方面的問題：其一，基金來源比較單調，僅對以船舶運輸?shù)挠皖愓魇?，對石油開發(fā)行業(yè)則不征收，基金規(guī)模小，賠付就少，所以該《辦法》將單次事故限定為3000萬元人民幣，難以有效分擔損失。美國油污責任信托基金賠付為單次事故最高位10億美元，兩者相比相去甚遠。因此，我國應擴大基金征收的對象，有學者提出，我們的終極目標應是在船舶油污損害賠償基金逐步運作獲得成熟經驗后，全面設立海洋污染損害賠償基金，使其能夠對不同污染源造成海洋污染損害的受害人均能得到科學、合理、充分的賠償，不僅實現(xiàn)海洋環(huán)境侵權救濟的社會化，而且實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。 其二，對于來源不明的油污損害，受害人不能請求賠償。這對受害人極為不利。如果將其擴大到一切污染物的范疇，對于致害物質來源不明的損害，也可以要求賠償，基金作為損害社會化分擔的功能才能發(fā)揮的更為充分。
2.沒有明確基金的法律地位
《基金管理辦法》第19條雖然規(guī)定了基金管理委員會管理基金，但沒有明確其法律地位。按照《基金管理辦法》的相關規(guī)定，征收的基金需要上繳國庫，我國把征繳的船舶油污損害賠償基金作為預算收入，而我國《預算法》第22條規(guī)定，預算收入應統(tǒng)籌安排使用； 確需設立專用基金項目的，須經國務院批準?！额A算法實施條例》第14條也規(guī)定，經國務院批準設立的專用基金應當實行預算管理；尚未納入預算管理的，應當逐步納入預算管理（據(jù)此可以推斷，船舶油污損害賠償基金不僅是根據(jù)《基金管理辦法》設立的政府性基金，也是符合《預算法》設立的專項基金。但這種基金的性質應屬于政府財政性基金，不具有獨立法人資格。 但是，《基金管理辦法》賦予了基金管理委員會求償代位權，換言之，委員會可以自己的名義作為原告行使索賠人的權利，其沒有訴訟主體資格將何以“追償”？且索賠申請人申請索賠遭到拒絕的，法律應給予申請人提起訴訟的權利，這時基金管理委員會將作為原告。所以，我國應該賦予基金管理委員會獨立法人地位。
3.基金來源渠道單一
從《基金管理辦法》的規(guī)定來看，基金來源單一，僅對持久性油類物質征收，對非持久性油類物質不征收，其道理又何在呢？！且考察國外立法，（船舶）油污損害賠償基金的資金來源渠道非常多，包括 （1）以稅收方式來自于國家的財政撥款。例如，征收環(huán)境稅或者環(huán)境費劃撥給基金使用。（2）排污費、超標排污費。（3）罰款。（4）追償款。（5）受益者攤款。 （6）基金的運營收入。
4.缺少應急基金
從國外立法與實踐看，賠償基金之目的有三：其一，及時支付清污費用，尤其是在情況基金的情況下，先動用（應急）基金，墊付清污費用，能夠解決清污費短缺的現(xiàn)象，調動清污積極性。其二，賠償損失，這是第二層次的保障，即受害人應首先向污染者索賠，不能實現(xiàn)時方可向基金索賠。其三，用于海洋環(huán)境損害評估、研究的費用。我國《基金管理辦法》第17條雖然規(guī)定了基金的賠付范圍與國外一致，但沒有對應急基金問題作出規(guī)定，清污費用由清污公司墊付，先向責任人索賠，不能實現(xiàn)的，再向基金索賠，基金在應急救援方面的功能難以有效發(fā)揮。因此，建議我國《基金管理辦法》中設立“應急基金”，油污事故發(fā)生后，基金管理委員會及時動用該筆資金用于救援，待日后由基金管理委員會向責任人追償。
5.缺少“權利救濟窮竭原則”的規(guī)定
按照“污染者賠償”原則，受害人應該先向責任人、責任人的責任保險人或其他財務保證人行使索賠的權利。基金作為第二順序的保障，只有在受害人窮盡一切救濟方式仍不能實現(xiàn)其權利時，才可以要求基金賠付。例如，美國《油污法》規(guī)定，受害人要求基金賠償?shù)那疤釛l件是：索賠方的請求遭到責任方的拒絕或者向責任方提出請求90日內沒有得到答復，索賠方可以直接向法院起訴責任方，或者直接向油污責任信托基金要求賠付。 我國《基金管理辦法》對此沒有做出規(guī)定，需要在以后的修改中進一步完善。
當然，還有學者提出，在我國制定和設立海洋污染損害賠償基金法律制度時，船舶油污《基金管理辦法》規(guī)定的組織架構值得借鑒，但仍有補充完善之處。借鑒IOPC Fund成功運作的合理高效組織架構，以下幾點值得完善：一是加強秘書處的內部設置。秘書處作為負責具體賠償、補充等日常事務機構，內部應設立法律咨詢部、索賠部、財務與行政管理部、外部關系和會議部、技術顧問部，通過各部的工作全面支持秘書處工作的有效開展。二是投資咨詢部，按照法律法規(guī)的規(guī)定，在保證基金資金安全的情況下，對基金進行適當投資、運營，以增加基金的合法收益。
三、我國應建立統(tǒng)一的安全生產事故損害賠償基金
（一）建立統(tǒng)一的安全生產事故損害賠償基金的必要性
現(xiàn)代社會是一個危機四伏的時代，煤礦爆炸、非煤礦山坍塌、石油泄漏、煙花爆炸、核泄漏等等各種高?；顒油{著周圍的人身、財產以及環(huán)境的安全。雖然建立統(tǒng)一的安全生產責任保險制度對于分散風險、及時充分賠付等具有重要的意義。但是，高危行業(yè)責任限制制度限制了賠付范圍，保險公司賠付范圍不超過責任人的賠償數(shù)額。因此，受害人仍面臨著損害不能得到賠償?shù)目赡?。間接損失、純粹經濟損失等責任人以可預見規(guī)則等加以拒絕，更難以得到賠償。如此一來，受害人面臨著自行承擔損害的風險，這對受害人是不公平的。
福利國家應該注重對這類受害人的保護，社會保障制度雖然在一定程度上保障其基本生活，但人有生活的更體面、更有尊嚴的權利，社會應該為諸如油污受害者的損失承擔責任?，F(xiàn)代社會，人們更注重整個社會的利益平衡即擁有分配正義觀。分配正義觀強調在侵權法中補償功能是尤其應該放在首要地位的。 福利國家的建立以及分配正義觀要求建立風險分擔的社會化分擔機制，而這種機制不僅局限于海洋船舶油污致害，還可以擴展至海洋石油開發(fā)油污，海洋其他活動產生的油污，亦或者更大范圍的海洋污染損害分擔機制。筆者認為，不論海洋活動還是陸地活動，高度危險作業(yè)造成的損失已經遠遠超出了責任人的賠付能力，在保障責任人行為自由、促進科技進步的同時，社會應該向這些為人類行動自由與科技進步承擔了風險的受害人提供幫助，建立損害賠償基金并通過基金對這類受害人進行賠付則是制度的選擇。例如，我國已經存在的災害補償基金主要有：船舶油污損害賠償基金、機動車事故社會救助基金、中央森林生態(tài)效益補償基金、中華環(huán)?；鸬?。
上述各種事故災難補償基金雖然能夠在一定程度上滿足受害人的需求，但是建立統(tǒng)一的安全生產事故損害賠償基金應該是社會發(fā)展的必然，這是因為：建立統(tǒng)一的安全生產事故損害賠償基金，能夠將繳納基金的主體進一步擴大到各高危行業(yè)，聚集更多的資金用于高危行業(yè)安全生產事故損害賠償，使受害人得到最大程度的救濟與資助。安全生產事故造成生態(tài)環(huán)境污染或者破壞的，以環(huán)境污染為媒介造成的人身或財產的損失以及環(huán)境本身的損失，賠付數(shù)額非常巨大，緊靠某一個高危行業(yè)建立起來的事故賠償基金進行補充性賠付，其效果不大。例如，我國船舶油污損害賠償基金的單次事故賠付最高為3000萬元人民幣，面對動輒數(shù)億、數(shù)十億甚至上百億的環(huán)境損害賠償，3000萬元人民幣不能說杯水車薪，但其意義也不是太大，建立統(tǒng)一的安全生產事故損害賠償基金能夠形成規(guī)模效益，對救災、賠償?shù)染哂蟹浅Ｖ匾膬r值。
（二）統(tǒng)一的安全生產事故損害賠償基金的具體制度構建
借鑒國際公約以及美國油污損害賠償責任信托基金的成功經驗，我國未來之安全生產事故損害賠償基金應該主要從以下幾個方面進行構建：
1.多渠道籌措資金
安全生產事故損害賠償基金來源應該多渠道進行，包括兩個方面的內容：（1）高危企業(yè)都需要交納安全生產事故損害賠償基金。針對不同的高危行業(yè)以不同的標準、不同的比例征收，具體征收辦法由國家安全生產監(jiān)督管理局會同高危行業(yè)各主管部門協(xié)商確定。將現(xiàn)有的與安全生產事故相關的各種賠償基金統(tǒng)一整合為安全生產事故損害賠償基金。（2）基金資金來源多樣性。資金來源尤其是最初資金來源主要是國家財政撥款，使基金正常運轉后，通過對違法行為的罰款 、排污費或超標排污費、行業(yè)攤款、追償款、運營收入以及接受捐贈等方式實現(xiàn)基金收入，保障基金規(guī)模效益。
2.基金管理
我國應該成立專門的基金管理委員會，該委員會由安全生產監(jiān)督管理部門負責牽頭組織，再根據(jù)不同的高危行業(yè)分別設置分委員會。賦予基金管理委員會法人主體資格，可以作為原告或被告，保障基金正常運行。
3.基金的使用范圍
賠償基金專設應急基金。高危事故發(fā)生后，基金管理委員會應立即啟動應急基金，用于安全生產事故救援，清污等活動，防止損害進一步擴大。除應急基金外，安全生產事故損害賠償基金還要承擔其賠償損失的作用，具體應該對哪些損失進行賠償應該進行詳細研究。
4.基金的賠償限額
《1992年基金公約》、美國《油污法》下“信托基金”下的國際油污賠償基金，無一例外對受害人的賠償均有限額。因為基金賠償具有救濟社會化的效果，畢竟基金資金有限，為使基金能夠長期正常運作，不可能對受害人的污染損害都達到完全的實際損失賠償。因此，安全生產監(jiān)督管理部門應該會同各高危行業(yè)主管部門分別制定不同的賠償限額。
5．基金的免賠情況
盡管設立基金的目的是通過救濟社會化使污染受害人得到及時、充分的賠償，但不可能在任何情況下都需要賠償。筆者認為，對基金索賠時也應規(guī)定免責事項，這些免責通常包括： 由戰(zhàn)爭、敵對行為，或特殊的、不可避免和不可抗拒性質的自然現(xiàn)象所引起的損害；完全是由于第三者有意造成損害的行為或不行為所引起的污染損害； 損害全部或部分是由于受害人的故意或過失行為所引起等。
6. 向基金索賠的條件與程序
法律應對受害人向基金索賠的前提條件—權利窮竭原則進行規(guī)定，同時明確向基金索賠的其他條件，索賠申請、索賠的審查以及賠償?shù)取?br /> 7.基金的求償代位權
基金的設立和使用并不是為了減輕污染責任人依法應承擔的賠償責任。因此，基金對屬于其賠償范圍內的污染損害依法進行賠償后，在所賠償?shù)姆秶鷥?，應當取代受償人而有權向污染損害的責任人、其責任保險人或者其他財務擔保人進行追償。
我國《海環(huán)法》施行超過 10年后的今天，其中列明的建立油污損害賠償基金條款的實施辦法的制定工作連啟動都沒有。也就是說，基于康菲公司承擔環(huán)境生態(tài)損害責任的賠償基金在中國現(xiàn)行法律體系中找不到依據(jù)。 我國也未建立關于海洋石油開發(fā)油污賠償責任保險制度和賠償基金制度。安全生產事故損害賠償基金制度的建立更將是一個長期的過程，這個過程需要伴隨著我國大部制改革等逐步推進。因此，本文僅是理論上的初步研究，是否合理尚需要進一步的理論研究和實踐的檢驗。

?