自上而下力推應急管理

　　對于我國在應急公共事件方面面對的嚴峻形勢和存在的問題，黨中央、國務院高度關注，一再作出重要指示。

　?。吩拢玻踩罩粒玻橙眨瑖鴦赵涸诒本┱匍_全國應急管理工作會議，提出要進一步建立健全社會預警體系和應急機制，提高政府應對突發(fā)公共事件的能力，說明我國應急管理工作正在納入經?；⒅贫然?、法制化的軌道。

　　事實上，自非典疫情發(fā)生后，我國政府針對各種突發(fā)公共事件的應急預案編制工作就全面提速。

　?。玻埃埃衬辏乖拢瑴丶覍毧偫碓趪倚姓W院的講話中指出，非典疫情發(fā)生和蔓延的一個重要啟示，就是要在繼續(xù)加強經濟調節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，更加重視政府的社會管理和公共服務職能。

　　２００４年２月，溫家寶總理在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研究班結業(yè)式上再次指出，加強社會管理，必須加快建立健全各種突發(fā)事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力。

　　而２００４年《國務院工作規(guī)則》修訂時，溫家寶總理主要強調了４點，其中之一就是建立健全各種突發(fā)公共事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力。

　　今年“兩會”召開前夕，受溫家寶總理委托，國務委員兼國務院秘書長華建敏向十屆全國人大常委會第十四次會議報告：突發(fā)公共事件應急預案編制工作已基本完成，全國應急預案框架體系初步建立。

　　華建敏說，按照不同的責任主體，預案體系設計為國家總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案、地方應急預案、企事業(yè)單位應急預案５個層次。目前已完成的國家總體應急預案、２５件專項應急預案、８０件部門應急預案，基本覆蓋了我國經常發(fā)生的突發(fā)公共事件的主要方面。此外，我國省級突發(fā)公共事件總體應急預案的編制工作也已完成，許多市、區(qū)（縣）也制定了應急預案。專家建議，下一步一定要抓好社區(qū)、農村、重點企事業(yè)單位應急預案的編制工作，從而最終形成一個“橫向到邊、縱向到底”的預案體系。

　　應急預案將突發(fā)公共事件分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等四類。按各類突發(fā)公共事件的嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，分為特別重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、較大（Ⅲ）和一般（Ⅳ）四級。應急預案對突發(fā)公共事件的預測預警、信息報告、應急響應、應急處置、恢復重建及調查評估等機制都作了明確規(guī)定，形成了包含事前、事發(fā)、事中、事后等各環(huán)節(jié)的一整套工作運行機制。

　　顧林生告訴《瞭望新聞周刊》，我國應急預案具有一些其它國家沒有的、超前的、創(chuàng)新的內容。因為我國應急預案在編制過程中，參考了美國、日本、俄羅斯等國以及聯合國等國際組織的各種規(guī)劃、預案和指南的內容，分析了美國“９?１１”事件、印度洋海嘯、瘋牛病等危機事件，總結了我國的經驗教訓并根據我國的國情進行了創(chuàng)新?？梢哉f，我國的應急預案具有鮮明的中國特色。

　　第一，雖然其它國家也有應急預案，但是像我國這樣部門齊全、種類繁多、大規(guī)模的應急預案還是很少的。我國的５級應急預案體系，應急法制體系、應急規(guī)劃體系一起構建了我國的應急管理體系。

　　第二，彌補了我國應急規(guī)劃的不足，加強了我國的應急管理能力。與國外的防災規(guī)劃或應急事務規(guī)劃相比，我國的規(guī)劃作得不詳細，還是以簡單的條條框框為主，難于實際操作。這次我國預案編制，彌補了規(guī)劃的不足，替代規(guī)劃細化了一些內容。

　　第三，具有超前性。我國應對突發(fā)公共事件的各種法律還沒有健全，關鍵的基本法律還在制定討論中。應急預案彌補了這些法律的不足之處和沒有規(guī)定的東西，同時也為今后的法律完善提供了基礎。

　　第四，強調預防為主。一般的預案主要是規(guī)定應急處置的流程、程序、原則。鑒于我國行政機構級別多、幅員遼闊、災種多、突發(fā)公共事件造成的危害大等原因，強調以預防為主和先期應急處置的重要性，要求各部門和地區(qū)盡力預防突發(fā)公共事件和盡可能不要把一般事件擴大為嚴重的、特大的突發(fā)公共事件，具有重要意義。

　　第五，把以人為本、科學發(fā)展觀等作為理念和原則放入了預案中間。

　　第六，強調屬地管理。軍隊、中央企業(yè)等都要真正為本地民眾服務，這是吸取重慶開縣井噴事件和ＳＡＲＳ的教訓。同時也明確了各級政府的責任。

　　除預案之外，《突發(fā)事件與緊急狀態(tài)處置法（草案）》也已列入十屆全國人大常委會立法規(guī)劃。

　　顧林生說，對付突發(fā)公共事件，必須動員國家和全社會的資源和力量，必須有一部基本法律作為“龍頭”，以其他部門法和專門條例、規(guī)章等為補充，以求有效地處置各種緊急狀態(tài)。這在很多國家已經形成了共識。

　　應急預案重在落實

　　應急預案編制完成之后，在落實方面有許多工作要作。

　　顧林生說，各預案之間的銜接和協(xié)調是當務之急。已經制訂修訂的各部門應急預案之間、各專項預案之間、部門應急預案和專項預案之間都需要進行協(xié)調，特別是要加強主管部門與配合部門之間的協(xié)調和銜接。

　　其次，相關法律需要修改，一些新法律急需出臺。在應急預案編制中，出現了現有法律不完善或沒有法律的問題，一些預案暫時代替了法律的空白。比如，食品安全預案中規(guī)定了主管部門綜合協(xié)調的職能，但是現有的《食品衛(wèi)生法》沒有賦予食品安全主管部門綜合協(xié)調的權力，因此需要修改《食品衛(wèi)生法》，并制定《食品安全法》。

　　原有的各項應急規(guī)劃和計劃也存在類似問題。我們的很多預案代替了現有的各部門規(guī)劃、計劃的內容。因此，各項規(guī)劃和計劃反過來需要進行完善和修改。

　　顧林生同時指出了應急預案編制和落實中存在的不平衡問題。其一，在各項災種或部門系統(tǒng)中存在不平衡。比如，民政部２００４年就起草了《國家自然災害救助應急預案》。至２００４年底，全國救災應急預案體系和緊急救援響應機制基本形成。但是，其它部門在２００５年才開始布置全國地、市、縣、市、區(qū)應急預案的制定。

　　其二，各地區(qū)之間存在不平衡。沿海地區(qū)和大城市的預案編制和落實工作做的比較好，內地、農村地區(qū)相對比較欠缺。而正是工作相對比較落后的地區(qū)存在更多的風險和隱患，特別需要加強應急管理和編制預案。

　　在我國應急機制的建立過程中，“說一千，道一萬，關鍵看你干不干?！庇辛艘粋€好的機制，如果只是停留在口頭和文字上，而不是及時地、不打折扣地付諸執(zhí)行，終歸是鏡花水月。為此，專家建議，要確保應急預案在實踐中落實，在實踐中檢驗，并在實踐中不斷完善。