這一發(fā)展規(guī)律符合中央提出的“實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀”、“以人為本”、“綜合治理”等安全工作方針精神。同時，楊元元局長在2003年民航工作會議上的講話中指出，“我們要在本世紀(jì)頭20年，抓住機(jī)遇，加快發(fā)展，使我國實現(xiàn)從民航大國向民航強(qiáng)國的歷史性跨越”。這將成為民航今后的工作方向和主要任務(wù)。民航強(qiáng)國重要標(biāo)志之一就是，保證我國民航航空安全綜合保障能力水平接近并達(dá)到民航發(fā)達(dá)國家的水平。那么，如何實現(xiàn)跨越式發(fā)展呢？唯一的途徑是創(chuàng)新。特別是對安全管理思路、安全政策、激勵機(jī)制、信息管理等方面的創(chuàng)新。行業(yè)安全管理體制的建立和維護(hù)以政府為主導(dǎo)，管理體制、激勵機(jī)制、信息管理的創(chuàng)新則主要依靠企業(yè)自身來實現(xiàn)。其中，政府在安全管理思路上的創(chuàng)新尤為關(guān)鍵。政府在創(chuàng)新安全管理思路、完善安全管理體制、建立安全管理模式的過程中，倡導(dǎo)和指導(dǎo)的重點就是安全文化政策和安全管理體系。當(dāng)然，對于政府來講，這一過程的建設(shè)應(yīng)在我國民航安全文化環(huán)境中進(jìn)行，不能簡單地理解為“移植草坪”，而是應(yīng)理解為是“種植草坪”，這樣才是屬于我們自己的文化，才會突出自我完善、自我創(chuàng)新，目的就是要讓企業(yè)自己培育起來，政府所起到的應(yīng)是促生的作用。加拿大民航局在開展實施航空安全管理體系期間，僅宣傳工作就做了5年。也正基于此，需要我們以審視眼光重新去思考在安全管理上的一些提法和做法。

　　一是對“四不放過”的思考?！八牟环胚^”是指不查清原因不放過，不分清責(zé)任不放過，不采取有效措施不放過，不嚴(yán)肅處理不放過。這是我國民航對發(fā)生不安全事件在航空安全管理領(lǐng)域提出的一種方法，已實行多年，取得了一些成效，且仍是目前安全管理的主要方式。但在執(zhí)行中也出現(xiàn)了一些偏差，過多地把對不安全事件的管理放在不嚴(yán)肅處理不放過方面，認(rèn)為這樣才是嚴(yán)，造成一種不允許人犯任何錯誤的勢態(tài)，結(jié)果往往是發(fā)生不安全事件后，當(dāng)事人不講真話，單位對事件大事化小，小事化了，或隱瞞不報，沒有認(rèn)真查找原因進(jìn)行整改。現(xiàn)在國際航空界對于懲罰的作用有了更加開明的認(rèn)識，即：差錯不一定是起因，而是某些情況或環(huán)境的結(jié)果，對組織弱點和安全缺陷進(jìn)行系統(tǒng)的識別比懲罰個人對安全管理更有成效。當(dāng)然，這并不是說組織不需要對那些經(jīng)過勸告、或額外培訓(xùn)未能獲得提高的員工采取措施。那么，對“不嚴(yán)肅處理不放過”應(yīng)如何理解和具體操作呢？筆者認(rèn)為，在遵循國家法律法規(guī)、民航規(guī)章條例以及國際民航組織相應(yīng)國際標(biāo)準(zhǔn)和建議措施的原則基礎(chǔ)上，應(yīng)將處罰分為三種類型來處理：

　　第一，對于事故的處罰應(yīng)按照《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》，對領(lǐng)導(dǎo)者和當(dāng)事人進(jìn)行處罰。

　　第二，對于事故征候應(yīng)進(jìn)行分類處罰。對故意違規(guī)、違章并造成經(jīng)濟(jì)損失的必須進(jìn)行處罰；對無意違規(guī)、違章并無經(jīng)濟(jì)損失的應(yīng)視情減輕處罰；

　　第三，對于嚴(yán)重差錯以下的事件應(yīng)側(cè)重在不查明原因不放過，注重對事件的分析和采取有效的整改措施。原則上對積極主動報告的、不是故意違規(guī)、違章的應(yīng)采取減免處罰。

　　此外，還需要考慮的是發(fā)生事故征候事件對管理領(lǐng)導(dǎo)的處罰意見問題。目前，有的單位發(fā)生一起事故征候就對各級領(lǐng)導(dǎo)從上到下層層進(jìn)行處罰，甚至撤消某些領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)，這種做法挫傷了安全管理者的積極性。發(fā)生問題后，一定要認(rèn)真分析原因，落實責(zé)任，是哪一級的責(zé)任就根據(jù)情況進(jìn)行處理，認(rèn)真查明原因進(jìn)行有效的整改是我們真正的目的。現(xiàn)在，安全管理部門的基層領(lǐng)導(dǎo)都很敬業(yè)，為保證安全做了大量的工作，不能因為一件事，就全盤否定他們的工作。另外，還要以安全指標(biāo)為考核標(biāo)準(zhǔn)，沒有突破指標(biāo)，就說明這些安全管理者是稱職的，如果發(fā)生一起事故征候就層層處罰該單位的領(lǐng)導(dǎo)，是不科學(xué)的。有的單位將安全指標(biāo)層層分解，使基層單位根本不允許發(fā)生事故征候，這樣也是不科學(xué)的。安全管理體系的宗旨是把安全責(zé)任落實在每一個人的身上。

　　二是對航空安全信息政策的思考?？偩质占话踩录畔⒌哪康氖菍娇瞻踩\行形勢進(jìn)行分析，把握行業(yè)總體安全趨勢。為了更好實現(xiàn)這個目的，應(yīng)該建立起更加公開、透明的安全信息政策，主要包含四個方面內(nèi)容。首先是充分相互信任的原則。報告不安全事件的單位或個人必須能夠信任接收報告的機(jī)構(gòu)，并相信他們所提供的任何信息將不會用來作為追究責(zé)任的依據(jù)。沒有這種信任，人們將不愿意報告他們的失誤，并且可能也不愿意報告他們意識到的其它危險。航空企事業(yè)單位要建立誠信機(jī)制，信息報告系統(tǒng)要取得成功，應(yīng)認(rèn)識到不處罰無意識的差錯或失誤的重要性。其次是明確的承諾。即：收到的任何其他不安全事件信息，只用于事故預(yù)防的目的所下發(fā)的通報，一律不點公司和個人的名字，這個原則也應(yīng)適用于航空公司和航空企業(yè)單位。事故和事故征候的強(qiáng)制報告由總局航安辦負(fù)責(zé)審核，其他不安全事件信息由管理局負(fù)責(zé)審核。不安全事件信息收集后，主要是進(jìn)行分類，作為安全形勢總體分析使用。作為政府部門將從分析中查找規(guī)章、規(guī)定等方面是否需要修改和完善。作為航空企業(yè)單位，應(yīng)查找在執(zhí)行規(guī)章、手冊、程序方面存在的漏洞，對于人員的處理情況由企事業(yè)單位按照本單位的規(guī)定執(zhí)行。地區(qū)管理局、監(jiān)管辦負(fù)責(zé)監(jiān)督整改措施的落實情況，總局不予干涉該類事件對人員的處理。第三是激勵和促進(jìn)政策原則?？偩植灰詧蟾娌话踩录亩嗌賮碓u定航空企業(yè)的安全狀況。事件報告得多，說明當(dāng)事單位發(fā)現(xiàn)的問題多，只要采取積極改進(jìn)的措施，安全狀況可以得到進(jìn)一步的改進(jìn)?？偩趾偷貐^(qū)管理局將鼓勵積極報告不安全事件的單位及個人。第四是積極倡導(dǎo)建立無懲罰報告的政策原則。各單位要在總局信息政策的基礎(chǔ)上，廣泛收集信息，為事故預(yù)防和風(fēng)險防范提供有力的信息源支持。

　　三是對“嚴(yán)格管理”的思考。確保民航航空安全，光靠強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格管理還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，重要的是要建立起能夠使嚴(yán)格管理真正發(fā)揮效用的文化環(huán)境。由于不重視安全文化建設(shè)和缺乏明確的安全政策，我國民航安全管理中存在的人員安全意識不強(qiáng)、有章不循等問題還沒有得到有效地解決。如在運用QAR方面， 1997年6月，民航總局成立了QAR改裝工作領(lǐng)導(dǎo)小組，同年8月，明確在運輸航空公司開展飛行品質(zhì)監(jiān)控工作，盡快實現(xiàn)對飛機(jī)運行的全面監(jiān)控，9月17日頒發(fā)《關(guān)于加裝快速存取記錄器（QAR）的規(guī)定》的適航指令。現(xiàn)在，QAR已成為航空公司飛行安全監(jiān)督的一種重要手段，雖然我們已從初始階段的嚴(yán)厲處罰逐漸過渡到重在整改上，但有些單位在處理QAR發(fā)現(xiàn)的問題時，仍然采用了簡單的處理方法。如某公司一位已安全飛行兩萬多小時的飛行員，平時各項工作都兢兢業(yè)業(yè)，在一次帶飛學(xué)員飛行時，發(fā)生了重落地，結(jié)果給予他取消機(jī)長教員資格和罰款的處罰，飛行部的領(lǐng)導(dǎo)也很無奈，該機(jī)長情緒也受到很大的打擊。對于飛行員來說，正常飛行中誰也不會故意飛出重落地，由于落地是人在與機(jī)械、天氣進(jìn)行較量中完成的，偶爾會出現(xiàn)偏差，是極個別現(xiàn)象。發(fā)生這樣的事件后，應(yīng)該認(rèn)真分析原因，加強(qiáng)培訓(xùn)和積累經(jīng)驗，僅憑單純的處罰個人，并不會收到好的效果，反而會對飛行安全構(gòu)成潛在的威脅。無獨有偶，也是該公司，由于飛行員怕重落地受到處罰，在張家界落地時致使飛機(jī)平飄過長，沖出跑道。該問題，波音公司在3年前與民航總局進(jìn)行安全研討時就提出過，但并沒有引起我們的重視。這就是一個企業(yè)安全文化和安全政策所產(chǎn)生的結(jié)果，應(yīng)該引起我們的反思。

　　加強(qiáng)安全文化建設(shè)

　　國內(nèi)外的實踐表明，安全文化是安全系統(tǒng)有效性的決定因素，員工對企業(yè)安全文化的感受支配著其安全行為，安全文化決定著安全系統(tǒng)要素是否有效地發(fā)揮作用。在已形成了積極安全文化的企業(yè)中，安全系統(tǒng)能夠有效地作用；而在消極的安全文化或沒有形成安全文化氛圍時，安全系統(tǒng)的作用難以發(fā)揮。我國民航在長期的安全生產(chǎn)實踐中已形成了具有一定影響的觀念、行為、物質(zhì)三個層面的安全文化。建立企業(yè)積極安全文化是將已經(jīng)形成的安全文化加以篩選，引進(jìn)系統(tǒng)理論，繼承已積極意義的部分，拋棄消極部分，補(bǔ)充缺少的部分。在安全文化建設(shè)中應(yīng)把握以下要素原則進(jìn)行。

　　一是安全文化的主體要素。民航安全文化的主體是民航企業(yè)，安全文化的基調(diào)靠高層管理者的言行來確定和培養(yǎng)。首先，管理者對安全承諾的一個關(guān)鍵指標(biāo)就是要為安全劃撥充分的資源，要建立適當(dāng)?shù)墓芾頇C(jī)構(gòu)、劃分責(zé)任、確定問責(zé)辦法和分配適當(dāng)?shù)馁Y源，配備充分的有經(jīng)驗的人員，進(jìn)行培訓(xùn)，為必要的設(shè)備和設(shè)施提供資金，這些對營造一個使每個人都重視安全的工作環(huán)境是十分重要的。其次，需要高層管理者對安全的真誠承諾。這包括企業(yè)高層管理者需要通過態(tài)度、決定和運行方法來顯示對安全的重視程度。其中，安全政策反應(yīng)出組織的安全管理理念，是組織安全管理體系建立的基礎(chǔ)，它包括組織為達(dá)到預(yù)期的安全成果將采用的方法，是承諾的核心內(nèi)容，應(yīng)被正式表述出來。目前，我國很多航空企業(yè)還沒有明確的安全政策，即便有也是非正規(guī)的表現(xiàn)形式，更多的是在企業(yè)安全文化環(huán)境中以一種意識形態(tài)的方式存在，具體表現(xiàn)內(nèi)容也是公司剛性規(guī)章對員工行為的約束政策，造成員工行為被強(qiáng)制服從于企業(yè)規(guī)章，容易使員工的思想游離于企業(yè)安全文化之外。因此，企業(yè)管理者在建立積極的安全文化之初，應(yīng)首先評定原有安全文化與以下七個因素之間的關(guān)系，以找準(zhǔn)有效的切入點。即：管理者的行動和優(yōu)先事項、政策和程序、監(jiān)督措施、安全計劃和目標(biāo)、對不安全行為做出的反應(yīng)、對雇工的培訓(xùn)和激勵、雇員的參與。

　　二是安全文化的激勵要素。目前我國航空企業(yè)在安全文化建設(shè)和安全制度建設(shè)上還沒有實現(xiàn)同步協(xié)調(diào)，特別是民航長期以來形成的“嚴(yán)字當(dāng)頭”的安全文化積淀與“以人為本”管理理念之間缺乏融合的文化因子——激勵機(jī)制，導(dǎo)致安全文化建設(shè)偏重于形式。建立激勵機(jī)制應(yīng)更多地體現(xiàn)出以下8個特征：高級管理高度強(qiáng)調(diào)安全，將其作為風(fēng)險控制策略的一部分；決策者與運行人員實事求是地看待組織活動中涉及的短期與長期危險；高層管理者營造一種積極對待組織下層人員就安全問題提出的批評、意見和反饋的氣氛，不利用自己的權(quán)勢把自己的觀點強(qiáng)加給下屬，采取措施控制已查明的安全缺陷造成的后果；高層管理者促成一種無懲罰的工作環(huán)境；認(rèn)識到組織中各個層次交流安全相關(guān)信息的重要性（包括內(nèi)部交流與外部實體的交流）；具備有關(guān)危險、安全和造成損失的潛在源的切實可行的規(guī)則；人員經(jīng)過了充分的培訓(xùn)，并且了解了不安全行為的后果；冒險行為的發(fā)生率低，并有不鼓勵這種行為的安全道德標(biāo)準(zhǔn)。

　　三是安全文化的方式要素。千萬不要把安全文化建設(shè)看成是一種形象工程。在建設(shè)方式上，要避免對安全文化內(nèi)涵理解不夠而盲目引進(jìn)，避免不切實際的理念，或?qū)ζ渥饔脽o限夸大、高喊一些大而空的口號使人可望而不可及。要遵守共同規(guī)律，注意塑造共同價值觀，突出自我特點，使其成為企業(yè)的向心力。更要認(rèn)識到安全文化建設(shè)是一個持續(xù)的系統(tǒng)工程，其作用是間接的、無形的、潛移默化的。

　　當(dāng)前，民航安全管理正經(jīng)歷著深刻的變革，突出的特征是民航安全管理體系的實施以及文化管理理念的方興未艾。安全文化作為安全管理體系的重要組成部分，以其特有的親和力和助推功能受到民航政府安全管理部門和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的重視。充分理解安全文化內(nèi)涵、作用，對建設(shè)民航安全管理體系（SMS）有著極其重要的作用。在《中國民航安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》中，對安全文化建設(shè)目標(biāo)作了明確的描述：營造安全文化氛圍，繼承民航在實踐中創(chuàng)造出的經(jīng)驗和有民航特色的安全文化，并結(jié)合科技進(jìn)步、民航發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不斷賦予安全文化新的內(nèi)涵。建立健全民航安全文化評價體系，使安全文化建設(shè)不僅有定性的要求，還有定量的衡量指標(biāo)。我國民航，如果大體上具備了法規(guī)完善、文化內(nèi)涵豐富、環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施配套、人員素質(zhì)高、信息力強(qiáng)等發(fā)展要素，也就擁有了成為真正意義上的民航強(qiáng)國的可能。