上中下游均有隱患

　　食品安全通體皆痛

　　“蔬菜傍農(nóng)藥，陳米著靚妝，面粉兌尿素，海鮮泡甲醛，硫磺熏銀耳，激素喂甲魚，火鍋添罌粟，礦油噴餅干。”不法廠商們似乎在不斷用驚人的“創(chuàng)造力”為“病從口入”這句老話作出形式多樣的詮釋。

　　近年來雖然我國(guó)不斷加大食品安全監(jiān)管力度，把打擊制售假冒偽劣食品等違法犯罪活動(dòng)作為規(guī)范市場(chǎng)秩序的重點(diǎn)，但“從農(nóng)田到餐桌”的食品產(chǎn)業(yè)鏈條中卻依然危機(jī)四伏。在前不久落幕的“全球食品安全論壇”上，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局食品安全協(xié)調(diào)司司長(zhǎng)孫咸澤并不諱言，我國(guó)食品安全問題依然嚴(yán)重，保障任務(wù)仍然艱巨。

　　首先，種植、養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的污染問題較為突出。農(nóng)產(chǎn)品(資訊 行情 論壇)濫用違禁農(nóng)藥、獸藥、有害添加劑未得到有效遏制，殘留超標(biāo)問題突出，導(dǎo)致食源性疾病發(fā)生。2001年6月13日發(fā)生在廣東省中山市的78人食物中毒就是食用了含有大量有機(jī)磷農(nóng)藥殘留的通心菜引起的。2002年，農(nóng)業(yè)部檢測(cè)20660個(gè)樣品，氯霉素在雞肝、牛奶中的超標(biāo)率為9.16%和3.12%；青霉素在牛奶中的超標(biāo)率為8.64%；瘦肉精在豬肝超標(biāo)率為6.34%，我國(guó)從未批準(zhǔn)生產(chǎn)使用的禁用藥物卡巴多在豬肝和雞肝中的超標(biāo)率分別為13.23%和36.0%。目前在我國(guó)1200條河流中，850條江河受到不同程度的污染，130多個(gè)湖泊和近海區(qū)域都不同程度地存在富營(yíng)養(yǎng)化問題，畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境嚴(yán)重污染造成的包括動(dòng)物疫病和人畜共患性疾病等生物性危害日益突出。

　　食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域問題也比較嚴(yán)重，突出表現(xiàn)為食品生產(chǎn)單位多、小、散、亂。100多百萬食品生產(chǎn)單位約70%是10人以下的家庭小作坊，大多不具備生產(chǎn)合格食品的必備條件；小企業(yè)、小作坊加工設(shè)備落后、從業(yè)人員素質(zhì)低，管理制度和生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)形同虛設(shè)，不按標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)、摻雜使假、以次充好、濫用添加劑、用非食品原料甚至使用有毒有害原料加工食品等情況相當(dāng)普遍。2002年，質(zhì)檢總局對(duì)全國(guó)米、面、油、醬油、醋五類產(chǎn)品生產(chǎn)加工企業(yè)調(diào)查顯示，60085家企業(yè)中，80%以上為10人以下的小作坊，技術(shù)水平較低；這60085家企業(yè)中，64%的企業(yè)產(chǎn)品出廠不檢驗(yàn)；25%的企業(yè)沒有標(biāo)準(zhǔn)或不執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)；15.6%的企業(yè)無營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

　　食品流通領(lǐng)域一個(gè)“亂”字了得。全國(guó)食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)達(dá)300多萬家，大多為個(gè)體工商戶，缺乏必要的設(shè)施，經(jīng)營(yíng)管理落后。一些食品批發(fā)市場(chǎng)缺乏有效的安全檢測(cè)手段和質(zhì)量控制措施，使造假者有機(jī)可乘，甚至成為假冒偽劣食品集散地。一些經(jīng)營(yíng)企業(yè)貪圖私利，蓄意出售過期或變質(zhì)食品現(xiàn)象屢禁不止。不法食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者時(shí)常偽造標(biāo)識(shí)、濫用標(biāo)識(shí)，欺騙和誤導(dǎo)消費(fèi)者。

　　食品安全問題的影響已經(jīng)不單是讓消費(fèi)者舉箸四顧心惶惶，我國(guó)食品出口已經(jīng)接連遭遇棒擊。據(jù)悉，在阜陽(yáng)奶粉、龍口粉絲和四川泡菜等食品安全案件被陸續(xù)曝光之后，日本、美國(guó)、香港、澳門等國(guó)家和地區(qū)對(duì)此高度關(guān)注，并相繼采取設(shè)限措施，5月份粉絲出口同比下降了25.2%，罐頭對(duì)港出口也下降了30%。

　　“無形”和“有形”之手乏力

　　為何食品安全問題層出不窮屢禁不止？

　　在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所賈利博士看來，我國(guó)食品市場(chǎng)秩序如此紊亂的深層動(dòng)因源于市場(chǎng)失靈和政府失靈同時(shí)并存。也就是說，市場(chǎng)機(jī)制這只“無形的手”和政府規(guī)制這只“有形的手”還沒有做到“兩手都硬”。

　　他分析認(rèn)為，造成市場(chǎng)失靈的主要原因即市場(chǎng)信息的不對(duì)稱、不完全性。由于食品安全質(zhì)量特征，食品市場(chǎng)買賣雙方同樣面臨著對(duì)食品安全信息了解的不完全性。由于種種原因，食品生產(chǎn)者、加工者或銷售者也缺乏對(duì)食品的農(nóng)藥殘留、微生物污染等相關(guān)食品安全信息的全面了解。但相比之下，食品生產(chǎn)者、加工者、銷售者比消費(fèi)者對(duì)食品安全性的信息了解更多。消費(fèi)者在知情權(quán)和選擇權(quán)等信息占有上總是處于劣勢(shì)，對(duì)于所選食品的安全性難以做出正確判斷，有可能導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“優(yōu)勝劣汰”機(jī)制失靈，以致市場(chǎng)上出現(xiàn)低質(zhì)量的劣質(zhì)食品驅(qū)逐高質(zhì)量的優(yōu)質(zhì)食品的現(xiàn)象，食品市場(chǎng)秩序混亂也就不可避免。

　　他表示，在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域一般通過政府規(guī)制來彌補(bǔ)，但中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，目前我國(guó)市場(chǎng)發(fā)育很不充分，政府退出后市場(chǎng)機(jī)制即不能正常發(fā)揮作用。與此同時(shí)，由于政府功能定位不當(dāng)，規(guī)制沒能及時(shí)跟進(jìn)，食品市場(chǎng)秩序的管理出現(xiàn)了真空狀態(tài)。

　　“我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)制不完善，監(jiān)管涉及多個(gè)監(jiān)管部門而且職能交叉，有的甚至相互制肘。”造成食品安全監(jiān)督力量和監(jiān)督資源分散，沒有形成合力，也沒有建立起長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制?！睋?jù)孫咸澤介紹，按照國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局的三定方案所賦予的職責(zé)，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局承擔(dān)著食品安全重大事故的組織查處責(zé)任，而2003年5月份出臺(tái)《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》則授權(quán)食物中毒事件的上報(bào)部門為衛(wèi)生部，由于兩部門缺乏有效的信息交流，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局所承擔(dān)的依法組織食品安全重大事故查處的責(zé)任難以有效、高效地完成。

　　他指出，目前我國(guó)有關(guān)食品安全的法律制度仍缺乏系統(tǒng)性、完整性，相關(guān)法律法規(guī)尚不能涵蓋從農(nóng)田到餐桌的各個(gè)環(huán)節(jié)，有些行政執(zhí)法部門甚至無法可依甚至有法難依。相關(guān)法律法規(guī)雖然有幾十部之多，但是條款相對(duì)分散，調(diào)整范圍較窄，有交叉也有盲目，留下了執(zhí)法空隙和隱患；有的法律條文比較原則和寬泛，可操作性差，給執(zhí)法帶來難度；執(zhí)法主體不同，適用法律不同，難以準(zhǔn)確定性，使同一違法行為出現(xiàn)不同處于結(jié)果；法律中罰則較輕，對(duì)違法行為大多作出查封、搗毀窩點(diǎn)、停業(yè)整頓和罰款等處理，威懾力不夠。

　　執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力依然是寄生在食品安全監(jiān)管多個(gè)環(huán)節(jié)的“惡性腫瘤”。據(jù)孫咸澤透露，一些地方執(zhí)法部門擅自越權(quán)執(zhí)法，甚至濫用職權(quán)，收受賄賂；有的以違規(guī)收費(fèi)，多次抽檢方式謀取部門利益；有的消極執(zhí)法、行政不作為，還有的不懂法，想當(dāng)然隨意執(zhí)法，以罰代法。值得重視的是，許多假劣食品竟然是證照齊全，所謂獲“質(zhì)量信得過”稱號(hào)的企業(yè)生產(chǎn)加工，充分暴露了重審批輕監(jiān)管、亂審批不監(jiān)管的問題。

　　止痛良方何處尋？

　　我國(guó)食品安全之痛究竟要痛到何時(shí)？何處尋找止痛良方？

　　賈利認(rèn)為，建立健康有效的食品市場(chǎng)秩序，提高食品安全質(zhì)量不僅是政府的重要職能，也是食品生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者等所有利益相關(guān)者的共同責(zé)任。政府在對(duì)生產(chǎn)的各環(huán)節(jié)和各領(lǐng)域進(jìn)行綜合產(chǎn)品監(jiān)管的過程中，應(yīng)定期與各利益相關(guān)者就有關(guān)食品安全信息進(jìn)行溝通，最終建立起誠(chéng)信、公開、透明和職責(zé)明確的食品安全質(zhì)量體系。

　　新探健康發(fā)展研究中心研究員陳春明指出，分散的個(gè)體經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重的源頭污染的失控，而從農(nóng)田到餐桌各個(gè)環(huán)節(jié)又缺乏相互制約的全程監(jiān)控，這是我國(guó)食品安全問題的癥結(jié)所在。他認(rèn)為，完善我國(guó)食品安全管理，解決原料生產(chǎn)與收購(gòu)的分散問題是關(guān)鍵。對(duì)于農(nóng)戶分散生產(chǎn)的糧食、肉、蔬菜等大宗消費(fèi)食品以及乳制品等關(guān)系兒童健康的食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，應(yīng)建立鏈?zhǔn)饺瘫O(jiān)控體系，即是行業(yè)協(xié)會(huì)的方式將農(nóng)戶組織起來，并以相應(yīng)的方式將收購(gòu)商也組織起來，與其他環(huán)節(jié)連接形成的相互扣連的鏈?zhǔn)缴a(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，實(shí)行全程監(jiān)控。據(jù)他介紹，在發(fā)達(dá)國(guó)家的食品安全體系中，行業(yè)自律是重要工具。它們不僅對(duì)與生產(chǎn)者利益相關(guān)的價(jià)格、征稅加以管理，在執(zhí)行國(guó)家政策的前提下維護(hù)會(huì)員利益，而且對(duì)產(chǎn)品的質(zhì)量、規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)都從維護(hù)消費(fèi)者健康出發(fā)，視質(zhì)量安全為行業(yè)的生命線，而我國(guó)在此方面仍差距巨大。

　　中國(guó)社科院食品藥品產(chǎn)業(yè)發(fā)展與監(jiān)管研究中心張永建研究員認(rèn)為，在建立和逐步完善我國(guó)食品安全法律體系的工作中，現(xiàn)行的1995年發(fā)布的《食品安全法》存在執(zhí)法主體職責(zé)與現(xiàn)實(shí)情況有所脫節(jié)、調(diào)整的范圍過于狹窄、內(nèi)容單薄不能適應(yīng)新情況解決新問題、法律責(zé)任規(guī)定不嚴(yán)銜接不順內(nèi)容不全、監(jiān)管機(jī)關(guān)及其工作人員責(zé)任追究機(jī)制缺位等問題，有必要對(duì)其進(jìn)行修訂。

　　對(duì)于如何建立和完善統(tǒng)一協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)明晰的食品安全監(jiān)管體系，張永建則建議考慮在管理架構(gòu)上大膽突破，如成立國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，以統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理涉及國(guó)家食品安全的相關(guān)部門，徹底改變目前相關(guān)行政部門各自為政、協(xié)調(diào)不力、重復(fù)管理、執(zhí)法軟弱的局面。

　　目前我國(guó)在對(duì)食品的安全監(jiān)管中尚未建立起較為完善的食品安全應(yīng)急處理制度，一旦發(fā)生了食品安全事故，往往是監(jiān)管部門事后倉(cāng)促應(yīng)對(duì)，相關(guān)部門匆匆召開聯(lián)席會(huì)議商量對(duì)策。這種事后的應(yīng)急處理方式已不及時(shí)控制原因趨于復(fù)雜的食品安全事故，也不能滿足公眾對(duì)政府高效處理此等事故的期望，更可能發(fā)生部門之間的相互推諉以及信息溝通的遲緩與不力。他認(rèn)為，食品安全方面的應(yīng)急管理過程由事前事中事后三階段組成，在每一個(gè)階段都需要建立相應(yīng)的應(yīng)急管理機(jī)制。應(yīng)急管理機(jī)制的建立應(yīng)當(dāng)圍繞信息收集、預(yù)防準(zhǔn)備、應(yīng)急演習(xí)、損害控制處理以及事后恢復(fù)5個(gè)主要環(huán)節(jié)進(jìn)行，因此需要建立應(yīng)急計(jì)劃系統(tǒng)、應(yīng)急訓(xùn)練系統(tǒng)、應(yīng)急感應(yīng)系統(tǒng)、應(yīng)急指揮中心(包括決策者與智囊、應(yīng)急處理小組和應(yīng)急處理專家)、應(yīng)急監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和應(yīng)急資源管理系統(tǒng)，僅有應(yīng)急預(yù)案顯然還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。