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我國水庫大壩安全管理工作的若干思考

文檔作者：丁志宏1 果有娜1 李海軍2 文檔來源： 1. 中水北方勘測設(shè)計研究有限責(zé)任公司規(guī)劃設(shè)計處 2.水利部辦公廳		點擊數(shù)：	更新時間： 2025年03月03日
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收稿日期：2017—12—15
作者簡介：丁志宏（1979—），男，博士，高級工程師，主要從事水文
水資源問題的研究與咨詢工作。
DOI：10.3969/j.issn.1004-7328.2018.02.014
我國水庫大壩安全管理工作的若干思考
丁志宏1，果有娜1，李海軍2
（1. 中水北方勘測設(shè)計研究有限責(zé)任公司規(guī)劃設(shè)計處，天津300222；
2.水利部辦公廳，北京100053）
摘要：在分析我國大壩管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合風(fēng)險管理理念與現(xiàn)代信息技術(shù)，從管理的對象、目標和流程3 個角
度提出了加強我國水庫大壩安全管理工作的若干框架建議，以期為我國水庫大壩安全管理工作的有效推進提供技
術(shù)參考。
關(guān)鍵詞：水庫；大壩；安全管理；風(fēng)險管理；信息化；制度建設(shè)
中圖分類號：TV697.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004-7328（2018）02-0038-03
隨著社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模與水平的持續(xù)提高以及
氣候與環(huán)境系統(tǒng)發(fā)生的不利變化，水資源日益成為
我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展和生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)維
系的瓶頸性重要資源，水利行業(yè)的命脈性支撐地位
和關(guān)鍵性保障作用隨之愈發(fā)突出。水庫是水利行業(yè)
為社會經(jīng)濟生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供水安全保
障的重要基礎(chǔ)設(shè)施，大壩是水庫的主要組成部分之
一，也是保障水庫安全的關(guān)鍵一環(huán)，水庫大壩安全管
理工作是水利行業(yè)安全生產(chǎn)管理工作的重中之重。
目前，1991年3月頒布的《水庫大壩安全管理條例》
（國務(wù)院第78號令）是關(guān)于水庫大壩安全管理工作
的基礎(chǔ)性法規(guī)之一，在水庫大壩安全管理工作實踐
中發(fā)揮了重要指導(dǎo)作用。筆者分別從管理的對象、
目標、流程3個角度來對我國水庫大壩安全管理制
度建設(shè)工作進行分析與總結(jié)。
1 管理對象——大壩
在目前的水利工程管理工作中，將總庫容10萬m3
以上（含）的蓄水工程稱為水庫、總庫容10萬m3以下
稱為山塘、塘壩、堰塘等，通過注冊登記予以明確。
其中，總庫容≥10億m3的水庫稱為大（1）型水庫，總
庫容在1億m3（含）至10億m3的水庫稱為大（2）型水
庫，總庫容在1千萬m3（含）至1億m3的水庫稱為中
型水庫，總庫容在1百萬m3（含）至1千萬m3的水庫
稱為?。?）型水庫，總庫容在10萬m3（含）至1百萬m3
的水庫稱為小（2）型水庫。
《水庫大壩安全管理條例》規(guī)定的管理對象為壩
高15 m以上或庫容100萬m3以上的水庫大壩。壩
高15 m以下10 m以上或庫容100萬m3以下10萬m3
以上，對重要城鎮(zhèn)、交通干線、重要軍事設(shè)施、工礦區(qū)
安全有潛在危險的大壩參照執(zhí)行。換言之，《水庫大
壩安全管理條例》規(guī)定的適用對象是?。?）型水庫以
上水庫大壩，?。?）型水庫及以下的山塘、塘壩、堰塘
等參照執(zhí)行。
根據(jù)第一次全國水利普查成果，全國（不含港澳
臺地區(qū)）共有水庫98 002 座（已建97 246 座、在建
756座），總庫容9 323.12億m3。其中，大型水庫756
座（占比0.77%），中型水庫3 938座（占比4.02%），小
型水庫93 308座（占比95.21%，其中?。?）型水庫占
比93%），小型水庫數(shù)量占絕大多數(shù)；1979年之前建
設(shè)的水庫占比90%，土石壩占比93%，壩高30 m以
下占比94%，壩高15 m以下占比39%，壩高30 m以
上占比不足6%；100 m以上高壩141座（約占世界同
類工程的20%），200 m以上特高壩13座，世界最高
拱壩為壩高305 m的四川錦屏一級拱壩，世界最高
碾壓混凝土壩為壩高200.5 m的貴州光照碾壓混凝
土壩，世界最高面板堆石壩為壩高233.2 m的湖北水
布埡面板堆石壩；湘、贛、粵、川、鄂、魯、滇7省是水
庫大省，7 省的水庫數(shù)量占全國水庫總數(shù)量的
61.7%，其中湖南省水庫數(shù)量最多（14 121座）、湖北
省大型水庫數(shù)量最多。
綜上所述，現(xiàn)行《水庫大壩安全管理條例》發(fā)揮
了重要的管理指導(dǎo)作用，但是隨著社會經(jīng)濟發(fā)展、安
全要求提升和相關(guān)情況變化等，需要對其進行修訂，
·工程建設(shè)與管理· 海河水利2018.No.2
萬方數(shù)據(jù)
2018.No.2
并將小（2）型水庫大壩也列為水庫大壩安全法規(guī)的
正式管理對象。自2003年以來，有關(guān)方面開展了大
量調(diào)查研究和專題研究，完成了修訂草案和專題成
果，草案已兩次征求水利系統(tǒng)意見。本次修訂工作
重點以大壩安全為主線，明確了水庫業(yè)主、主管部
門、各級政府的責(zé)任，結(jié)合管理實踐，完善了管理制
度，擴展了管理范圍，加強了庫區(qū)、壩區(qū)、下游保護，
強化了監(jiān)督、罰則、監(jiān)管等內(nèi)容。
2 管理目標——安全
隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，許多水庫的功能目標在
發(fā)生改變，其所保護的防洪區(qū)域和潛在的防洪效益
在發(fā)生改變，大壩安全管理工作的深度、廣度和難度
在增加，大壩安全管理的標準在日益提高，水庫大壩
安全管理的目標也隨之在發(fā)生改變，大壩安全的內(nèi)
涵也隨之?dāng)U展至大壩風(fēng)險管理，大壩安全已跨越水安
全的領(lǐng)域而成為社會公共安全的一個重要組成部分。
大壩風(fēng)險管理是風(fēng)險管理理論在大壩安全管理
工作中的應(yīng)用，其核心是風(fēng)險控制，其特征是事前預(yù)
防、主動預(yù)防，其跨度是大壩的全生命周期，其途徑
是項目管理和信息化技術(shù)。傳統(tǒng)大壩安全管理的目
標是保證大壩安全，而大壩風(fēng)險管理的主要目標是
控制風(fēng)險水平，即將大壩風(fēng)險控制在公眾可以接受
的、保障社會安全的水平。
綜上所述，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，我國大壩安全管
理工作應(yīng)借鑒國外先進管理經(jīng)驗，實施風(fēng)險管理，評
估水庫防洪效益和失事后果，劃分各類大壩的風(fēng)險
級別，加強大壩安全風(fēng)險管理體系建設(shè)研究，以現(xiàn)代
監(jiān)測、預(yù)測、預(yù)報與信息化技術(shù)為手段，實現(xiàn)大壩安
全事件的全鏈條、規(guī)范化、制度化的風(fēng)險管理。
3 管理流程——系統(tǒng)
水庫大壩安全管理工作是一項系統(tǒng)工程，必須
遵循計劃—組織—協(xié)調(diào)—控制的管理流程。計劃工
作主要是要邏輯地確定大壩安全管理所要開展的活
動、所要達到的標準等，組織工作主要是要有序地確
定執(zhí)行大壩安全管理所需活動的人員、機構(gòu)、程序
等，協(xié)調(diào)工作主要是要有效地解決組織在執(zhí)行大壩
安全管理所需活動的過程中出現(xiàn)的組織問題，控制
工作主要是要精確地解決執(zhí)行大壩安全管理活動的
過程中出現(xiàn)的與計劃不符的問題。在實際水庫大壩
安全管理工作中，管理的上述系統(tǒng)工作可以歸結(jié)為
法律法規(guī)、標準規(guī)范、管理體制、管理制度、管理措施
等幾個方面。
法律法規(guī)是水庫大壩安全管理工作的基本開展
依據(jù)，涉及的主要法律有《中華人民共和國水法》《中
華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水土保持
法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和
國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》
《中華人民共和國環(huán)境保護法》等，涉及的主要法規(guī)
規(guī)章有《水庫大壩安全管理條例》《中華人民共和國
河道管理條例》《中華人民共和國防汛條例》《中華人
民共和國抗旱條例》《取水許可和水資源費征收管理
條例》《水庫大壩注冊登記辦法》《水庫大壩安全鑒定
辦法》《水庫降等與報廢管理辦法》《小型水庫安全管
理辦法》《水電站大壩運行安全監(jiān)督管理規(guī)定》《水電
站大壩安全注冊登記監(jiān)督管理辦法》《水電站大壩安
全定期檢查監(jiān)督管理辦法》《水電站大壩安全監(jiān)測工
作管理辦法》等。同時，各地還出臺了許多地方法
規(guī)，如《江蘇省水庫管理條例》《浙江省水利工程安全
管理條例》《湖北省水庫管理辦法》《廣東省水利工程
管理條例》等。
標準規(guī)范是開展水庫大壩安全管理工作的基本
對標標尺，主要有《防洪標準》（GB50201-2014）、《大
中型水電站水庫調(diào)度規(guī)范》（ GB17621-1998）、《水
庫工程管理設(shè)計規(guī)范》（SL106-1996）、《土石壩安全
監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》（SL551-2012）、《土石壩養(yǎng)護修理規(guī)
程》（SL210-2015）、《混凝土壩安全監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》
（SL601-2013）、《混凝土壩養(yǎng)護修理規(guī)程》（SL230-
98）、《水庫大壩安全評價導(dǎo)則》（ SL258-2017）、《大
壩安全監(jiān)測自動化技術(shù)規(guī)范》（DL/T5211-2005）、
《水工鋼閘門和啟閉機安全檢測技術(shù)規(guī)程》（SL101-
2014）等相關(guān)的國家標準、行業(yè)標準等。
管理體制是開展水庫大壩安全管理工作的組織
結(jié)構(gòu)和信息流程，主要是理清和明確管理單位、主管
部門和地方政府的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)?；倔w制是
水行政主管部門指導(dǎo)，水庫主管部門（水利、能源、交
通、建設(shè)、農(nóng)業(yè)等部門）負責(zé)，中央與地方分工負責(zé)。
大壩安全責(zé)任制是由大壩安全管理單位、主管部門、
地方政府形成的業(yè)主管理、部門監(jiān)督、政府協(xié)調(diào)的三
方責(zé)任體系。管理任務(wù)包括運行管理與監(jiān)督管理，
調(diào)度管理與工程管理，安全管理與績效管理。管理
主體為水庫管理單位（業(yè)主），包括國有企事業(yè)單位、
各種社會經(jīng)濟組織和《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》
規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營單位，由水庫管理單位具體履行水
庫大壩安全運行管理職責(zé)；監(jiān)督主體是水庫大壩的
主管部門，包括水利、能源、交通、建設(shè)、農(nóng)業(yè)等部門，
由主管部門履行水庫大壩安全監(jiān)督管理職責(zé)；按照
“屬地管理、分級負責(zé)”原則劃分的地方政府負責(zé)履
行工程保護、安全保障和應(yīng)急管理職責(zé)。
丁志宏，果有娜，李海軍：我國水庫大壩安全管理工作的若干思考 ·39·
萬方數(shù)據(jù)
2018年4月
管理制度是開展水庫大壩安全管理工作的辦事
規(guī)程和行動準則，主要包括監(jiān)督管理、運行管理過程
和保障措施等。監(jiān)督管理包括法規(guī)標準建設(shè)、水庫
注冊登記、調(diào)度規(guī)程審批、大壩安全鑒定、安全監(jiān)督
檢查、運行管理督查、行政執(zhí)法監(jiān)督；運行管理包括
水庫建設(shè)（設(shè)計標準、工程質(zhì)量、確權(quán)劃界）、組織管
理（主體：責(zé)任、機構(gòu)、經(jīng)費、制度）、注冊登記（對象：
工程、指標、審批、發(fā)證）、調(diào)度運用（規(guī)則：運行、規(guī)
程、防汛、方案）、檢查監(jiān)測（狀態(tài)：巡視、監(jiān)測、數(shù)據(jù)、
整編）、維修養(yǎng)護（保養(yǎng)：大壩、設(shè)施、老化、破壞）、安
全鑒定（檢驗：定期、安全、評價、鑒定）、除險加固（處
理：隱患、病險、建設(shè)、管理）、應(yīng)急預(yù)案（防備：預(yù)案、
演練、啟動、減災(zāi)）、降等報廢（處置：改建、報廢、論
證、審批）；保障措施包括隊伍（技能素養(yǎng)）、制度（崗
位行為）、設(shè)施（設(shè)施裝備）、經(jīng)費（運行維護）和科技
（先進手段）。
管理措施是開展水庫大壩安全管理工作的途徑
手段和方式方法，主要包括加強管理，諸如推進水庫
管理法制化、規(guī)范化、現(xiàn)代化建設(shè)，完善業(yè)主負責(zé)、監(jiān)
管覆蓋、制度健全、規(guī)范有效的現(xiàn)代水庫管理體系
等；健全制度，諸如做好檢查監(jiān)測、安全鑒定、維修養(yǎng)
護、除險加固、降等報廢等保障工程安全工作，做好
組織管理、調(diào)度運用、應(yīng)急預(yù)案、能力建設(shè)、監(jiān)督管理
等減低系統(tǒng)風(fēng)險工作，建立健全《水庫大壩安全管理
責(zé)任制》《個人崗位責(zé)任制》《水庫用水調(diào)度制度》《防
汛值班規(guī)定》《特種操作崗位責(zé)任制》《工程運行檢查
作業(yè)規(guī)程》《工程運行養(yǎng)護規(guī)程》《工程運行觀測作業(yè)
規(guī)程》《閘門啟閉操作規(guī)程》《水庫供水制度流程》等；
強化監(jiān)測，安全監(jiān)測是大壩安全管理的基本技術(shù)手
段，巡查與監(jiān)測同樣重要，人是最好的監(jiān)測設(shè)備，大
多數(shù)安全事故由人首先發(fā)現(xiàn)。安全監(jiān)測不能以綜合
管理替代；巡視檢查不能以儀器監(jiān)測替代；監(jiān)督檢查
不能以運行監(jiān)測替代；完善預(yù)案，應(yīng)急預(yù)案是防萬一
的減災(zāi)措施，寧可不用，不可缺失，預(yù)案建設(shè)要提高
針對性、實用性、操作性，大壩預(yù)案與地方預(yù)案銜接
協(xié)調(diào)，預(yù)案要宣傳演練，及時修訂。信息化是水庫大
壩安全管理工作的重要管理措施之一，信息系統(tǒng)類
型包括基礎(chǔ)信息、監(jiān)測控制、分析評價預(yù)報預(yù)警、調(diào)
度決策4類，大數(shù)據(jù)分析將是水庫大壩安全管理信
息化的發(fā)展方向之一。
綜上所述，要在總結(jié)已有管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，明
確水庫管理責(zé)任主體，結(jié)合產(chǎn)權(quán)改革和小農(nóng)水管理
體制改革，落實社會化專業(yè)養(yǎng)護機制，推進已有制
度，試點新型制度，研究重要制度，借鑒國外經(jīng)驗，包
括注冊登記、復(fù)查換證，修訂法規(guī)條例，在總結(jié)試點
經(jīng)驗基礎(chǔ)上開展大中型水庫大壩安全年度報告編制
工作，配合年度報告編制，嚴格定期安全鑒定，規(guī)范
大壩安全檢查，加強監(jiān)督管理，實行水庫大壩安全年
度檢查報告制度，強化大壩安全監(jiān)測制度，編制相應(yīng)
的管理辦法，進一步規(guī)范大壩安全監(jiān)測中的項目建
設(shè)、檢查監(jiān)測、安全評價、資料分析、設(shè)施維護等工作。
4 結(jié)語
水庫大壩安全管理工作是水利行業(yè)安全生產(chǎn)管
理工作的重要一環(huán)，其管理的對象、目標和流程均應(yīng)
隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展需求與時俱進，為此應(yīng)加強新
時代科學(xué)技術(shù)在水庫大壩安全管理工作中的應(yīng)用，
踐行風(fēng)險管理理念，理順管理體制，完善標準規(guī)范，
加強組織領(lǐng)導(dǎo)，明確管理責(zé)任，落實管理經(jīng)費，建設(shè)
智慧型大壩，構(gòu)建融合多源監(jiān)測大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的
信息化管理平臺，實現(xiàn)精細化、遠程化、可視化的動
態(tài)管理，夯實大壩安全管理支撐基礎(chǔ)，以期不斷提升
我國大壩安全管理現(xiàn)代化水平。
丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌
丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌丌
聯(lián)合國發(fā)起“國際水行動10年”計劃
聯(lián)合國秘書長古特雷斯在22日世界水日到來
之際發(fā)起“國際水行動10年”計劃，警告水短缺將成
為世界重大關(guān)切。
古特雷斯在第72屆聯(lián)合國大會當(dāng)天舉行的高
級別會議上發(fā)起這一計劃，旨在通過改變水資源管
理等措施更好地應(yīng)對水短缺壓力和氣候變化，將現(xiàn)
有的水和衛(wèi)生項目與2030年可持續(xù)發(fā)展目標更好
地整合，加強水合作的政治意愿。
古特雷斯在講話中說，所有人擁有安全飲用水
和必備的衛(wèi)生設(shè)施是2030年可持續(xù)發(fā)展目標之一，
該目標是實現(xiàn)許多其它目標的前提，對減少貧困、發(fā)
展經(jīng)濟、保持健康生態(tài)等至關(guān)重要。不過，隨著對淡
水的需求不斷上升以及氣候變化的影響加劇，世界
許多地區(qū)面臨水資源壓力。
古特雷斯指出，目前全球40％的人口受水短缺
困擾，80%的廢水未經(jīng)處理即排放到自然環(huán)境中，超
過90%的災(zāi)難與水有關(guān)；超過20億人缺乏安全飲用
水，超過45億人缺乏必備的衛(wèi)生設(shè)施；發(fā)展中國家最
嚴重的疾病與飲用水不安全、衛(wèi)生設(shè)施不足、衛(wèi)生習(xí)
慣不良直接相關(guān)。（摘自2018 年3 月22 日新華網(wǎng)）
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